Democracia no México

A renovação dos governantes é suficiente quando o mesmo partido permanece no poder durante décadas?

Uma série do High-TechSociety

A série "Democracias pelo Mundo" analisa como diferentes democracias procuram desenvolver mecanismos destinados a preservar o equilíbrio do sistema democrático diante de diversos desafios.

Além de criar as condições necessárias para que o povo escolha seus governantes, cada país desenvolve, entre outros mecanismos, instrumentos destinados a limitar a concentração do poder, preservar a igualdade na disputa política e impedir que pessoas ou grupos se confundam com o próprio Estado.

No artigo anterior, High-TechSociety apresentou a decisão dos Estados Unidos de limitar constitucionalmente o número de vezes que uma mesma pessoa pode ser eleita Presidente. A experiência norte-americana procurou assegurar a renovação periódica do ocupante da Presidência. Mas essa solução resolve completamente o problema da concentração prolongada do poder?

A experiência mexicana demonstra que não. A proibição da reeleição presidencial eliminou a permanência prolongada de uma mesma pessoa na Presidência, mas não impediu que a concentração de poder se manifestasse por outro caminho. Durante aproximadamente 71 anos, o México substituiu sucessivamente seus Presidentes, proibiu qualquer reeleição presidencial e, ainda assim, um mesmo partido permaneceu no comando do governo federal.

Surge, então, uma pergunta inevitável:

Se a renovação periódica da pessoa que ocupa a Presidência não impede, por si só, a concentração prolongada do poder, o que mais seria necessário para preservar a alternância democrática?

O caso do México conduz essa reflexão a um novo patamar.

A proibição da reeleição presidencial

No México, o Presidente não pode ser reeleito. Exerce um único mandato de seis anos e, depois de ocupá-lo, não pode voltar ao cargo. A proibição alcança inclusive quem tenha exercido a Presidência como interino ou substituto, consolidando-se como uma das características mais marcantes da Constituição mexicana.

Essa limitação, contudo, alcança apenas o ocupante da Presidência. Não existe regra equivalente para os partidos políticos. Apesar da rígida vedação à reeleição presidencial, um mesmo grupo partidário permaneceu no comando do Poder Executivo por aproximadamente 71 anos.

Essa opção constitucional não surgiu por acaso. Foi construída a partir de uma experiência histórica que levou o país a associar a permanência prolongada de uma mesma pessoa na Presidência ao risco de concentração excessiva do poder. Essa experiência teve como principal protagonista o presidente Porfirio Díaz, cuja longa permanência no comando do país marcou profundamente a história política mexicana.

Porfirio Díaz permaneceu no centro do poder político mexicano durante aproximadamente três décadas. Exerceu diretamente a Presidência entre 1876 e 1880 e, após um intervalo de quatro anos, retornou ao cargo em 1884, nele permanecendo até 1911. Durante a Presidência de Manuel González, entre 1880 e 1884, Díaz continuou exercendo forte influência política, embora não ocupasse formalmente o cargo.

Esse período, conhecido como Porfiriato, foi marcado por crescimento econômico, expansão das ferrovias, desenvolvimento da infraestrutura, atração de investimentos estrangeiros e modernização de setores da administração pública. Ao longo do tempo, entretanto, a permanência prolongada de Díaz foi acompanhada pela concentração do poder, pela redução da competição eleitoral, pelo enfraquecimento da oposição e por restrições às liberdades políticas.

A permanência prolongada de Porfirio Díaz na Presidência passou, gradualmente, a despertar crescente oposição política. Esse descontentamento culminou, em 1910, na divulgação do Plano de San Luis Potosí por Francisco I. Madero, documento que denunciou fraude eleitoral, declarou nulas as eleições, rejeitou a continuidade de Díaz na Presidência e convocou os mexicanos a se levantarem em armas em 20 de novembro daquele ano. Esse chamado marcou o início da Revolução Mexicana, período em que a expressão “sufrágio efetivo, não reeleição” passou a constituir uma referência da organização constitucional do país. Após cerca de seis meses de confrontos, Porfirio Díaz renunciou à Presidência em maio de 1911 e deixou o país.

Essa experiência contribuiu para que a não reeleição se tornasse uma das características mais marcantes da organização constitucional mexicana após a Revolução.

Conforme já comentado, o México adotou a vedação completa da reeleição, o que torna o seu modelo diferente do norte-americano, que permite duas eleições presidenciais.

A regra assegura a escolha de um novo Presidente ao final de cada mandato. Entretanto, ela não obriga a substituição do partido político que governa.

A renovação das pessoas e a continuidade do partido

Em 1929, foi criado o Partido Nacional Revolucionário (PNR). A organização passou a chamar-se Partido da Revolução Mexicana (PRM) em 1938 e, em 1946, adotou a denominação Partido Revolucionário Institucional (PRI), nome que mantém até os dias atuais. Apesar das mudanças de denominação e de sua reorganização ao longo do tempo, o partido preservou sua continuidade política e permaneceu no comando do Poder Executivo mexicano durante a maior parte do século XX.

Embora os Presidentes fossem substituídos a cada seis anos e nenhum deles pudesse ser reeleito, o PRI permanecia no poder, indicava um novo candidato à Presidência e conservava o comando do governo federal.

A renovação do ocupante da Presidência não representa, necessariamente, alternância plena de poder, pois pode ocorrer mudança da pessoa que governa e, ao mesmo tempo, continuidade do grupo político e da rede de influências que um partido, ao permanecer no poder por longo período, pode construir junto às instituições do Estado.

Um partido dominante em eleições pouco competitivas

Durante grande parte do período compreendido entre 1929 e 2000, o PRI não foi apenas o partido mais votado. Ocupou posição dominante dentro de um sistema no qual a oposição participava das eleições, mas enfrentava condições muito desiguais para disputar efetivamente o poder.

Nesse contexto, seria impreciso descrever todo esse período continuado de vitórias partidárias como uma democracia plenamente competitiva.

De acordo com Crespo (2001), o PRI ocupou durante décadas a posição de partido hegemônico. A oposição era legalmente admitida, mas participava de uma competição eleitoral marcada por condições muito desiguais, que dificultavam a possibilidade de derrotar o partido governante.

A longa permanência do partido, portanto, não pode ser explicada apenas pela preferência reiterada e livre do eleitorado.

Ela também esteve associada à concentração de recursos políticos, ao controle institucional, à fragilidade da competição eleitoral e à proximidade entre a estrutura partidária e a administração do Estado.

O risco democrático não decorre simplesmente de um partido vencer muitas eleições. Decorre da possibilidade de sua permanência prolongada modificar as próprias condições da disputa, dificultando que outras forças políticas tenham oportunidades reais de alcançar o governo.

Quando o partido e o Estado se aproximam excessivamente

Embora um partido político não seja uma pessoa física e possa renovar seus dirigentes, candidatos e programas, sua permanência prolongada no poder pode favorecer a consolidação de um mesmo projeto político e de uma estrutura de influência construída ao longo do tempo, cujos efeitos institucionais ultrapassam os mandatos individuais de seus governantes.

A substituição periódica dos Presidentes não impede necessariamente esse processo. Em determinadas circunstâncias, ela pode renovar as pessoas enquanto preserva a mesma estrutura partidária de poder.

Quando uma organização partidária permanece por décadas no governo, pode ampliar gradualmente sua influência sobre a administração pública e instituições do Estado.

 No caso mexicano, a mudança periódica dos Presidentes não produziu, por si só, renovação do grupo político que exercia o poder. Durante décadas, o PRI permaneceu como a principal força política do país, preservando a continuidade do sistema de governo apesar da sucessão dos ocupantes da Presidência.

A experiência revela que limitar a permanência individual de um Presidente não basta quando o partido governante se aproxima excessivamente das instituições que deveria apenas administrar temporariamente.

Assim como a Presidência não constitui patrimônio pessoal de seu ocupante, o Estado não pode transformar-se em patrimônio político de um partido.

O México não limitou o tempo do partido no poder

Apesar da hegemonia prolongada do PRI, o México não criou uma regra que obrigasse um partido a deixar o governo depois de determinado número de mandatos.

Para efeito ilustrativo, o México não estabeleceu, por exemplo, que uma legenda somente poderia eleger três ou quatro Presidentes sucessivos, permanecendo no poder por 18 ou 24 anos, período significativamente superior ao limite imposto ao Presidente, justamente porque o risco que se procura enfrentar é diverso.

Uma eventual limitação temporal para partidos políticos suscitaria um dilema constitucional distinto daquele observado na limitação dos mandatos presidenciais.

Relacionar-se-ia ao período máximo durante o qual uma mesma legenda poderia ocupar continuamente a Presidência, ainda que por meio de líderes diferentes.

Com a adoção do limite de mandatos, a preocupação deixaria de ser a permanência prolongada de uma única pessoa no poder e passaria a concentrar-se na possibilidade de que a permanência excessivamente longa de um mesmo partido favorecesse vínculos institucionais capazes de reduzir, gradualmente, o equilíbrio da competição democrática.

O México procurou enfrentar o problema por outro caminho. Em vez de impedir que um mesmo partido permanecesse por longo período no poder, buscou fortalecer gradualmente as instituições eleitorais para ampliar a competição democrática e permitir que diferentes partidos tivessem condições efetivas de disputar a Presidência.

A abertura progressiva da competição eleitoral

A transformação não ocorreu por meio de uma única reforma.

Em 1977, uma reforma política ampliou a participação de forças até então marginalizadas e fortaleceu a representação proporcional, abrindo espaço institucional para partidos oposicionistas no Poder Legislativo. Documentos do Instituto Nacional Eleitoral tratam essa mudança como o início de uma geração de reformas que ampliou o pluralismo político e a representação das oposições.

Em 1990, foi criado o Instituto Federal Eleitoral, o IFE, em resposta à necessidade de fortalecer a organização e a credibilidade das eleições. Nos anos seguintes, novas reformas reduziram progressivamente a influência direta do governo sobre a administração eleitoral.

A reforma de 1996 foi especialmente relevante para ampliar a autonomia da autoridade eleitoral e consolidar condições mais equilibradas de competição. O processo também envolveu o fortalecimento da Justiça Eleitoral e a criação de mecanismos de fiscalização dos partidos, das campanhas e dos resultados.

Essas reformas não tinham por finalidade substituir um partido por outro. Procuravam ampliar a competitividade do processo eleitoral para que diferentes forças políticas pudessem disputar o governo em condições mais equilibradas.

A alternância de 2000

Em 2 de julho de 2000, Vicente Fox, candidato do Partido Ação Nacional, venceu a eleição presidencial. No dia seguinte, o México confirmou uma mudança que durante décadas parecera improvável: o PRI perdeu a Presidência depois de 71 anos de domínio contínuo.

A mudança não resultou de uma proibição imposta ao partido governante. Decorreu da construção gradual de condições que permitiram à oposição competir, vencer e assumir o governo.

A alternância de 2000 teve, assim, um significado maior do que a simples vitória de outro candidato. Demonstrou que o controle do Poder Executivo já não pertencia de maneira praticamente permanente a uma única organização partidária. O próprio PRI retornou à Presidência em 2012, por meio de uma eleição competitiva e deixou novamente o governo em 2018.

Isso não significa que todos os problemas democráticos tenham sido resolvidos. O aspecto relevante é que a alternância partidária deixou de depender de uma ruptura do sistema. Passou a poder ocorrer pelas regras ordinárias da competição eleitoral.

A experiência mexicana gradual e complexa face a uma possível alternativa técnica

A experiência mexicana demonstra que enfrentar a permanência prolongada de um partido no poder por meio do fortalecimento gradual das instituições eleitorais exigiu sucessivas reformas implementadas ao longo de décadas. Trata-se de um processo complexo, de resultados progressivos, que demanda contínuo aperfeiçoamento institucional para preservar a competitividade democrática.

Esse percurso exigiu sucessivas reformas constitucionais, legais e institucionais implementadas ao longo de quase vinte anos, entre 1977 e 1996. A experiência mexicana permite formular uma tese para reflexão no Direito Constitucional Comparado: a tese de que a adoção de um período máximo de permanência contínua de um mesmo partido no Poder Executivo poderia representar um mecanismo adicional de proteção da alternância democrática, sem impedir que o partido voltasse a disputar futuras eleições, após cumprido o período de afastamento previsto em lei.

A finalidade de uma medida dessa natureza não seria excluir definitivamente um partido político da disputa pelo poder, mas apenas estabelecer uma restrição temporária à indicação de candidato à Presidência após longo período de permanência contínua no Poder Executivo, restabelecendo plenamente sua elegibilidade na eleição subsequente. A medida buscaria reafirmar que o exercício do poder público, assim como não constitui patrimônio pessoal de quem ocupa a Presidência, também não deve ser confundido com patrimônio permanente de uma organização partidária

High-TechSociety - Análise

A experiência mexicana demonstra que a substituição periódica do Presidente não assegura, por si só, a renovação do poder político.

Durante aproximadamente 71 anos, o México impediu a reeleição presidencial e renovou sucessivamente seus governantes. Ainda assim, o mesmo partido permaneceu no controle do Poder Executivo e exerceu influência dominante sobre importantes estruturas do Estado.

O país optou por fortalecer gradualmente a competição política, ampliar a autonomia das autoridades eleitorais e criar condições para que a oposição pudesse efetivamente disputar o governo. Tratou-se de um processo complexo, gradual,  com implementação ao longo de várias décadas e de resultados demorados, que exigiu sucessivas reformas constitucionais, legislativas e administrativas até que a alternância partidária se tornasse efetivamente possível.

O caso mexicano mostra que limitar a pessoa e permitir a continuidade indefinida do partido pode preservar apenas uma renovação aparente. Mudam-se os ocupantes da Presidência, mas a estrutura dominante permanece.

O desafio está, portanto, em construir instituições que preservem a liberdade de escolha do eleitor sem permitir que a permanência prolongada transforme o governo em domínio permanente de uma organização política.

Essa experiência suscita uma reflexão no direito constitucional comparado. Em vez de atuar apenas sobre as condições da competição eleitoral, seria possível conceber um mecanismo preventivo que limitasse o período máximo de permanência contínua de um mesmo partido no Poder Executivo?

Uma hipótese dessa natureza não impediria definitivamente um partido de voltar ao governo. Poderia apenas estabelecer um período máximo de permanência contínua, seguido de um intervalo obrigatório antes da apresentação de novo candidato à Presidência.

Diferentemente do modelo mexicano, baseado em sucessivas reformas destinadas a reduzir gradualmente a predominância do partido governante, mas que exigiu décadas de mudanças para ter efetividade, essa alternativa buscaria impedir preventivamente que uma única organização acumulasse, durante décadas, influência suficiente para comprometer o equilíbrio da competição democrática.

A proposta não pretende substituir as soluções hoje existentes, mas ampliar o debate sobre novos instrumentos destinados a preservar a alternância democrática e evitar a concentração prolongada do poder político.

A experiência mexicana abre espaço para uma nova reflexão:

Se um partido continuar vencendo eleições livres e competitivas durante décadas, essa permanência deve ser integralmente respeitada ou a democracia precisaria desenvolver novos mecanismos para limitar a permanência prolongada de um mesmo partido no poder?

Por Luiz Cincurá  

Fundador e Editor

High-TechSociety.com

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